Logo Rijksoverheid, link naar hoofdpagina

wiki Nationaal Archief

Waarom DUTO?

DUTO wiki >  Waarom DUTO?
Wat verstaan we onder duurzaam toegankelijke overheidsinformatieInformatie die de overheid zelf maakt of ontvangt bij het uitvoeren van haar taken.? Wat zijn de baten ervan en wat betekent DUTO voor overheidsorganen die willen werken aan verdere duurzame toegankelijkheid?

Overheidsinformatie

Onder overheidsinformatie wordt verstaan alle informatie die een overheidsorgaanOrganisatie die volgens de Archiefwet 1995 een overheidsorgaan is. creëert of van een ander ontvangt bij het uitvoeren van haar taken, ongeacht:

  • het werkproces waar de informatie uit voortkomt;
  • de inhoud van de informatie;
  • of de informatie gestructureerd of ongestructureerd is;
  • de formele status van de informatie;
  • de fase waarin de creatie en behandeling van de informatie verkeert;
  • de termijn dat de informatie bewaard moet worden;
  • de technische vorm van de informatie;
  • de applicaties waarmee de informatie is gemaakt en wordt beheerd;
  • door wie de informatie beheerd wordt, binnen of buiten de overheid.

Wat onder overheidsinformatie valt, wordt niet bepaald door de vorm van de informatie. Maar door het ontstaan en gebruik ervan. Bij overheidsinformatie gaat het niet alleen om tekstdocumenten, zoals notities en verslagen. Maar bijvoorbeeld ook om databasegegevens, ingevulde formulieren, foto’s, video’s, websites en Tweets. Ook informatie die beheerd wordt buiten de overheid, kan overheidsinformatie zijn. Bijvoorbeeld als een wijkagent twittert als onderdeel van zijn werk, of als een overheidsorganisatie Gmail gebruikt. In die gevallen moet de betreffende overheidsorganisatie afspraken maken met externe beheerder om aan de eisen van duurzame toegankelijkheid te kunnen voldoen. Dat kan tot gevolg hebben dat bepaalde externe diensten niet gebruikt kunnen worden. Informatie die niet gebruikt is bij het uitvoeren van een overheidstaak, is geen overheidsinformatie. Bijvoorbeeld een privé e-mail verzonden vanaf het werk, of een uitnodiging voor een congres.

Overheidsorganen creëren of ontvangen overheidsinformatie. Ontvangen wil zeggen dat de informatie die het overheidsorgaan gebruikt voor haar taken, buiten het overheidsorgaan is gecreëerd. Het gaat dus niet alleen om informatie die is verzonden door een afzender, bijvoorbeeld een e-mail naar een overheidsorgaan. Ook informatie die het overheidsorgaan zelf ophaalt, valt onder overheidsinformatie. Bijvoorbeeld als informatie van een webpagina meeweegt bij het nemen van een besluit, of als een Tweet onderdeel is van een onderzoek. In die gevallen moet het overheidsorgaan er zelf voor zorgen dat de ontvangen informatie duurzaam toegankelijkVindbaar en bruikbaar voor degenen die er recht op hebben, vanaf het moment van ontstaan en voor zolang als noodzakelijk. is. Dit omdat ze er niet op mag vertrouwen dat de bron van de informatie daarvoor zorgt.

Dat er zo veel soorten informatie onder het begrip ‘overheidsinformatie’ vallen, wil niet zeggen dat al deze informatie op dezelfde manier moet worden beheerd. Dat zou onbetaalbaar en ook onnodig zijn. Niet alle overheidsinformatie hoeft immers voor iedereen, even lang en even makkelijk toegankelijk te zijn. De beheerkeuzes moeten echter weloverwogen en transparant zijn. Ook al valt de informatie van een overheidsorgaan niet onder de Archiefwet, dan nog kan het verstandig zijn die informatie duurzaam toegankelijk te beheren. In de aan die informatie te stellen eisen is geen verschil, wel aan de formele grondslag daarvoor.

Merk op dat in de Archiefwet overheidsinformatie wordt aangeduid als 'archiefbescheidenInformatieobjecten die vallen onder de Archiefwet 1995.'. DUTO vermijdt het begrip 'archiefbescheiden', omdat het vaak gelijkgesteld wordt aan informatie die speciaal onder beheer is gebracht voor langdurige bewaring ('gearchiveerde informatie'). Dit is ten onrechte: ook informatie die niet speciaal wordt beheerd, valt onder het begrip 'archiefbescheiden' zoals in de Archiefwet bedoeld.

Toegankelijk

Toegankelijkheid van informatie is een subjectief begrip. Het wordt door verschillende belanghebbenden in verschillende situaties anders ingevuld, afhankelijk van behoeftes, belangen, waarden, mogelijkheden enzovoort. DUTO geeft daarom geen definitie van wat toegankelijke informatieInformatie die binnen redelijke tijd vindbaar en bruikbaar is. is. Wel is het mogelijk de algemene kwaliteitscriteria van toegankelijke overheidsinformatie te onderscheiden:

  • Vindbaar: Gebruikers kunnen de overheidsinformatie waar zij recht op hebben, vinden binnen een aanvaardbare tijd en tegen acceptabele inspanningen. Ze krijgen alle – en uitsluitend die - informatie gepresenteerd die voor hen relevant is. Informatie die een gebruiker niet mag inzien, is voor hem niet vindbaar. Informatie kan bijvoorbeeld zijn afgeschermd omwille van privacy of staatsveiligheid.
    Wordt geoperationaliseerd door eisen: Eis 1, Eis 4
  • Beschikbaar: Gebruikers kunnen de overheidsinformatie waar zij recht op hebben, opvragen en inzien. Ze ondervinden daarbij geen technische of procedurele belemmeringen. Belemmeringen zijn bijvoorbeeld het niet beschikken over de benodigde applicaties of gebruikersrechten. Of het ontbreken van voldoende netwerkcapaciteit. Informatie die een gebruiker niet mag inzien, is voor hem naast niet vindbaar ook niet beschikbaar
    Wordt geoperationaliseerd door eisen: Eis 7, Eis 8, Eis 13
  • Interpreteerbaar: Gebruikers kunnen overheidsinformatie lezen en daar betekenis aan toekennen. De gebruiker beschikt over applicaties om de digitale informatie correct om te zetten naar waarneembare informatie - ook als de informatie in een ongebruikelijk of verouderde vorm wordt bewaard. Daarnaast is de informatie zodanig gedocumenteerd, dat de betekenis duidelijk is voor de gebruiker: hij kan de informatie op waarde schatten en verwerken.
    Wordt geoperationaliseerd door eisen: Eis 1, Eis 5, Eis 6, Eis 10
  • Authentiek: Gebruikers kunnen erop vertrouwen dat zij de overheidsinformatie krijgen zoals deze bij creatie of ontvangst is vastgelegd. Dat wil zeggen: niet beschadigd door bijvoorbeeld een defecte drager of fouten bij een conversieHet omzetten van een informatieobject van het ene medium naar het andere, of van het ene formaat naar het andere., en ook niet ongeautoriseerd gewijzigd.
    Wordt geoperationaliseerd door eisen: Eis 9, Eis 12
  • Volledig: Gebruikers kunnen erop vertrouwen dat alle overheidsinformatie die er zou moeten zijn, ook daadwerkelijk beschikbaar is. Dat betekent dat alle benodigde informatie is vastgelegd en niet te vroeg wordt vernietigd. Omgekeerd moet informatie die niet meer beschikbaar hoeft te zijn, ook daadwerkelijk worden vernietigd. Dit omdat te lang bewaren onnodige beheerkosten en (beveiligings)risico's met zich meebrengt.
    Wordt geoperationaliseerd door eisen: Eis 1, Eis 3, Eis 9, Eis 12, Eis 13


Gebruikers kunnen hier zowel personen zijn als software die informatie verwerkt. Overigens zijn de bovengenoemde criteria ook subjectief; de DUTO-eisen geven een verdere operationalisering van deze criteria. 

Duurzaam toegankelijk

Duurzaam wil zeggen: iets is bestand tegen verandering - vanaf het moment van ontstaan en voor zo lang als noodzakelijk. Duurzaam toegankelijke overheidsinformatie moet niet alleen nu, maar ook over een maand, een jaar, 10 jaar en 100 jaar toegankelijk zijn. De toegankelijkheid moet dus zijn ingericht op toekomstige veranderingen. Dat kunnen bijvoorbeeld veranderingen zijn in:

  • Taken
  • Organisatievorm
  • Beheerapplicaties
  • Gebruikersapplicaties
  • Opslagmedia
  • Opslagformaten
  • Veroudering van dragers, hardware, of software
  • Gebruikerswensen, bv PDF-formaat via OCR machine leesbaar maken.

De baten van duurzaam toegankelijke overheidsinformatie

Informatie is een belangrijk 'product van het handelen van de overheid. Vanuit verschillende perspectieven is de duurzame toegankelijkheid van overheidsinformatie van groot belang. We noemen er enkele:

  • Dienstverlening. Voor een goede dienstverlening is informatie over die diensten essentieel. Zodat burgers en bedrijven weten wat de dienst inhoudt, hoe ze er gebruik van kunnen maken en hoe het met de uitvoering van de dienst staat.
  • Verantwoording. De overheid moet inzage kunnen bieden in haar handelen als daar om gevraagd wordt. Bijvoorbeeld bij parlementaire verantwoording, een rechtszaak of omdat burgers en bedrijven geïnteresseerd zijn of een belang hebben bij overheidshandelen.
  • Participatie. Als de overheid wil dat burgers en bedrijven participeren in overheidstaken, dan moeten zij ook over de informatie kunnen beschikken die daarvoor nodig is. Bijvoorbeeld in de vorm van open data en toegangRecht, gelegenheid of hulpmiddel voor het vinden, gebruiken of terugzoeken van informatie. tot de kennis die de overheid in huis heeft.
  • Erfgoed. Nederland is gebouwd op zijn verleden. Toekomstige generaties willen daarom ook inzicht hebben in ons heden. Zodat ze kunnen leren van wat we nu goed en verkeerd doen. Of simpelweg omdat het mooi is om een geschiedenis te hebben.
  • Ketensamenwerking. Overheidsorganisaties werken steeds intensiever samen. Om dat goed te laten verlopen, moeten ketenpartners goede toegang hebben tot elkaars informatie. Dat gaat niet vanzelf als de partners organisatorisch en daardoor cultureel en technisch van elkaar gescheiden zijn. Voor de interoperabiliteit, het vermogen van organisaties (en hun processen en systemen) om effectief en efficiënt informatie te delen met hun omgeving, is het gebruik van DUTO een belangrijke randvoorwaarde.
  • Uitvoering. Er worden steeds hogere eisen gesteld aan de uitvoering van overheidstaken. Zelfs als deze uitvoering geheel binnen één organisatie plaatsvindt, kunnen medewerkers vaak moeilijk beschikken over de informatie die zij nodig hebben. Dit gaat ten koste van de effectiviteit en efficiëntie van de organisatie. Voor de interoperabiliteit, het vermogen van organisaties (en hun processen en systemen) om effectief en efficiënt informatie te delen met hun omgeving, is het gebruik van DUTO een belangrijke randvoorwaarde.
  • Business intelligence. Door het automatisch analyseren van grote hoeveelheden informatie die los van elkaar zijn ontstaan, kunnen soms nieuwe verbanden worden gelegd (big data). Daarvoor moet de te analyseren informatie eerst toegankelijk zijn. 

Alleen al gezien de veelheid aan baten loont het de moeite om te investeren in duurzame toegankelijkheid. Dat wil niet zeggen dat alle informatie tegen elke prijs maximaal toegankelijk moet zijn. Er moeten keuzes worden gemaakt, waarbij de business case altijd afhangt van de specifieke maatregel waar het om gaat. Om die afweging te kunnen maken, moet eerst duidelijk zijn welke factoren de toegankelijkheid van informatie bepalen. Die factoren zijn vastgelegd in de DUTO-eisen.

Moeten en willen

Overheidsorganisaties zijn op basis van de Archiefwet 1995 verplicht al hun informatie toegankelijk te maken en te houden (Artikel 4: “De overheidsorganen zijn verplicht de onder hen berustende archiefbescheiden [==alle overheidsinformatie, red.] in goede, geordende en toegankelijke staat te brengen en te bewaren, alsmede zorgDe algemene bestuurlijke verantwoordelijkheid van de overheidsorganen voor de uitvoering van de Archiefwet, elk op eigen terrein. te dragen voor de vernietiging van de daarvoor in aanmerking komende archiefbescheiden.”). Los van deze verplichting hechten overheidsorganen zelf ook belang aan toegankelijke informatie. Dit komt veelal tot uiting in beleidsstukken en bijbehorende programma's en projecten. De vraag naar toegankelijke informatie is ook een maatschappelijke trend. Dit uit zich bijvoorbeeld in de activiteiten van Google (missie: "alle informatie ter wereld te organiseren en universeel toegankelijk en bruikbaar te maken"), platformen voor informatiedeling (foto's, recepten, meningen enzovoort) en initiatieven in open data.

De uitdaging 

Het belang van duurzaam toegankelijke informatie wordt breed erkend; toch loopt de praktijk achter. Burgers, bedrijven en medewerkers ervaren dagelijks hoe moeilijk kan zijn om over de informatie te beschikken die zij nodig hebben. Diverse onderzoeken onderbouwen dit beeld (bijvoorbeeld 'Duurzaam duurt het langst' en 'Een dementerende overheid?'). Digitale informatie wordt met veel verschillende applicaties gemaakt, beheerd en ontsloten. En deze veranderen allemaal ook nog eens in een hoog tempo. Vanwege de diversiteit is er geen ‘uniforme oplossing’ mogelijk. En vanwege de snelle veranderingen is er geen garantie dat informatie die nu toegankelijk is, dat over een aantal jaren ook nog is.

Duurzaam toegankelijke overheidsinformatie vraagt om aanpassing van zowel de werkprocessen als de daarbinnen gebruikte applicaties. Werkprocessen moeten zo zijn ingericht, dat informatie goed wordt gedocumenteerd en tijdig wordt geïdentificeerd voor bewaring of vernietiging. Doorgaans zijn medewerkers daartoe niet echt gemotiveerd, omdat ze er zelf weinig voordeel in zien. Daarom vindt documentatie en identificatie bij voorkeur automatisch plaats. Dat vereist echter dat een aantal handelingen verder geformaliseerd wordt dan tot nu toe het geval is.

Niet alleen de dagelijkse omgang met digitale informatie is een uitdaging voor overheidsorganen. Er moet ook rekening worden gehouden met allerlei nieuwe vormen van informatiegebruik. Eenvoudige toegang tot alle digitale informatie - vanaf alle apparaten - beschouwen burgers en overheidsmedewerkers immers al als vanzelfsprekend. Daarnaast zijn er geheel nieuwe informatiestromen. Bijvoorbeeld in de ketensamenwerking, het gebruik van social media en diensten gebaseerd op open data. Dit alles maakt duurzaam toegankelijke overheidsinformatie tot een uitdaging en een opgave van formaat. DUTO is een instrument dat overheidsorganen helpt bij het aangaan van die uitdaging.

Gedeeld eindbeeld

Duurzame toegankelijkheid van digitale informatie raakt alle werkprocessen en applicaties van een organisatie. Dit vergt samenwerking tussen veel partijen en een lange adem. Stap voor stap worden verbeteringen gerealiseerd. Om tijdens dit geleidelijke veranderproces gezamenlijke keuzes te kunnen maken en te kunnen sturen op de uitvoering, is een gedeeld eindbeeld nodig. DUTO beschrijft dat eindbeeld. Door uit te gaan van DUTO-eisen, bespaart een organisatie kosten bij het opstellen van de eigen eisen. Bovendien zijn de herkenbare eisen van DUTO gemakkelijker te communiceren met betrokkenen die hiermee al vertrouwd zijn.

Elke organisatie is anders; daarom laat DUTO de ruimte om van de DUTO-eisen af te wijken of ze aan te vullen. Dat gebeurt in een zogenaamd beheerregime. Dat is een van DUTO afgeleide lijst met eisen die geldt voor een specifieke organisatie, domein of keten. Waar wordt afgeweken van de DUTO-eisen, bevat het beheerregime een motivatie voor die afwijking (het ‘pas toe of leg uit’-principe). Niet alle informatie is gelijksoortig. Daarom kan in een beheerregime onderscheid worden gemaakt naar categorieën informatie.


wiki Nationaal Archief